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제주도와 한국법제연구원은 10일(수) 오후 4시 제주관광공사 웰컴홀에서 '포괄적 권한이양 전문가 토론회'를 개최했다. ⓒ제주의소리


제주도정이 도민들을 대신해 제주도 행정을 주관하면서, 현재 보다 권한을 파격적으로 넓히는 '포괄적 권한이양'을 추진하는 가운데, 포괄적 권한이양이 헌법과 충돌할 여지가 있다는 지적이 제기됐다. 또한 법률보다 제주도 조례가 앞서는 포괄적 권한이양을 도입하기 위해서는, 제주도정의 역량이 지금보다 강화돼야 한다는 지적도 제기되면서, 향후 만만치 않은 난항이 예상된다.
제주도와 한국법제연구원은 10일(수) 오후 4시 제주관광공사 웰컴홀에서 '포괄적 권한이양 전문가 토론회'를 개최했다.
제주도는 관련 내용 골드몽릴플레이릴플레이 2006년부터 '특별자치도' 체제로 운영되고 있다. 특별자치도를 운영하는 법적 근거는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법', 즉 제주특별법에 기반한다.
제주특별자치도는 자치조직, 인사권, 자치재정권 등 여러 권한에 있어 '자치권'을 강화하자는 취지로 출범했다. 그래서 제주도는 제주특별법 제정 이후 현재까지 7차례에 관련 내용 바다신2플레이 걸쳐 총 5321건의 정부 권한을 이양 받았다. 다만 법률 단위로 받는 것이 아닌 법률의 조·항·조 단위의 세세한 부분으로 이양 받는 것에 그치면서, 불완전하다는 평가가 있었다. 
영향으로 제주도는 국가에 권한을 남길 필요가 있는 일부 사무를 제외한 나머지 법률을 모두 받아와, 제주 안에서 만드는 조례로 정하는 파격적인 권한이양, 즉 '포 사이다쿨 관련 내용 괄적 권한이양'을 추진하고 있다. 포괄적 권한이양으로 만드는 조례는 일반 개별 법률보다 우선 적용된다. 이런 방식은 대한민국에서 지금까지 시도된 적이 없는 사례라는 것이 전문가들의 설명이다.
이날 토론회에서는 법제처 법제총괄국장을 지낸 방극봉 연세대 객원교수가 포괄적 권한이양을 실현할 수 있는 가능성에 무게를 두고 주제를 발표했다. 다만, 관련 내용 바다신2 설치 자료 토론에서는 헌법과 충돌하는 문제 등 현실적인 제약이 만만치 않다는 우려도 더해졌다.
방극봉 교수는 포괄적 권한이양이 현재 헌법에 별다르게 위배되지 않는다는 입장이다. 특히 벌칙, 행정처분, 권리 제한 같은 징벌적인 행정 행위에 대해서도 위헌적인 문제를 낮게 평가했다.
다만 정면으로 반박하는 의견도 제시됐다. 토론자로 황금성페이지 참여한 유철호 법제심의관(법제처 행정법제국)은 "현행 헌법상 규정에 따른 한계나 제약을 벗어나기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 권한 배분, 국회와 지방의회 간의 권한 배분 등에 관한 헌법 개정이 선행돼야 하는 사항"이라고 강조했다.
그러면서 "헌법상 원칙과 그에 따른 제한으로, 국민의 권리제한이나 의무부과에 대한 내용, 벌칙규정의 내용, 제재처분의 내용, 과징금 부과 내용 등은 법률에서 그 주요 내용이 직접 명시돼야 한다. 그 외에 권리나 의무의 내용이나 범죄구성 요건이나 제재처분이나 과징금의 요건 등에 관해서만 조례는 포괄위임을 할 수 있는 것이어서, 개인적인 의견으로는 발제문에 담긴 포괄이양 원칙은 헌법상 허용되기 어려운 방식"이라고 주장했다. 
헌법에 근거하면 포괄적 권한이양 방식인 조례로는 한계가 명확하다는 것이다. 결국 헌법 개정이 먼저 이뤄져야 한다는 의미이기도 하다.
이밖에 유철호 심의관은 포괄적 권한이양을 도입하려면 "제주도 안에서 법제처와 국회사무처 역할을 수행할 수 있는 조직, 인력, 예산 등이 갖춰야 하는 점도 선행요건"이라고 조건을 달았다.
제주도는 ▲관광진흥법 ▲산지관리법 ▲지하수법 ▲공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 ▲옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 등 5가지 법률을 포괄적 권한이양 대상이라고 정해둔 상태다.
유철호 심의관은 "포괄이양을 별도의 법률을 제정하는 방안을 고려해볼 수 있다. 이 5개 분야 포괄이양 법률안에서, 발제문에서 언급된 포괄이양에 필요한 사항의 주요 내용을 직접 명시적으로 규율하고, 그 외의 사항은 최대한 도조례로 포괄 위임해 제주특별자치도의 자치권을 보장받는 방식으로 추진해, 소기의 포괄이양 목적을 달성할 수 있을 것"이라고 조언했다.
최환용 선임연구위원(한국법제연구원)도 "조례위반에 대한 벌칙, 도민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 특례, 행정처분 특례 등에 관해 총칙 규정을 두는 것이, 개별 행정행위나 행정 상 의무 위반에 대한 처벌로 이어질 것인지에 대해서는 신중한 검토가 필요하다"고 우려에 힘을 실었다.
여기에 "제주도의 권한과 사무로서의 작용 이면에는 제주도를 피고로 하는 행정쟁송이 빈발할 수 있다는 점도 고려돼야 한다"며 "포괄이양 조례가 기존의 행정쟁송 뿐 아니라 국가배상, 형사법적 책임을 수반하는 등 책임의 범위가 매우 광범위하게 전개될 것이며, 이에 대한 도정의 법제역량 강화를 필수적으로 구축돼야 한다"고 조언했다. 관련 내용